Geen promotie door lidmaatschap politieke partij

Otto V. Duitsland

In 2005 heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg geoordeeld dat Duitsland een ambtenaar met recht kon uitsluiten van verdere promotie vanwege zijn activiteiten voor een extreem-rechtse politieke partij.

De feiten

De Duitse politieagent Detlef O. was sinds 1968 in dienst bij de Duitse politie in de deelstaat Baden-Wuerttemberg. Hij heeft daar enkele malen promotie gekregen. In 1993 werd hij voor het laatst bevorderd tot inspecteur der recherche (Kriminalkommissar). In zijn vrije tijd was Detlef O. actief lid van de populistische rechts-conservatieve politieke partij ‘Die Republikaner’. Voor deze partij heeft hij onder andere op de kandidatenlijst gestaan bij een lokale verkiezing in 1994. In 2002 heeft hij de Duitse politie verlaten en is met pensioen gegaan. 

De rechtsvraag

Levert de weigering om een medewerker van politie in aanmerking te laten komen voor een promotie op grond van zijn lidmaatschap van een politieke partij, een schending op van de vrijheid van meningsuiting? (Art. 10 EVRM)

Reikwijdte en beperking

Het in Straatsburg gevestigde Europese Hof voor de Rechten van de Mens gaat na of de vrijheid van meningsuiting, zoals neergelegd in artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), wordt geschonden. Daarvoor moet eerst onderzocht worden of het bestreden gedrag een inbreuk op de uitoefening van het mensenrecht met zich meebrengt. Dat is, aldus het Hof, het geval. Alhoewel de appellant klaagt over het verzuim hem verder te promoten tot de functie van hoofdinspecteur, is hem medegedeeld dat de reden waarom hij niet geschikt werd bevonden voor promotie, lag in zijn lidmaatschap van en activiteiten voor een politieke partij: Die Republikaner. Daaruit volgt dat er wel degelijk een inbreuk is gemaakt op de uitoefening van het recht dat beschermt wordt door artikel 10 van het verdrag.

Artikel 10 EVRM:
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio-omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt,  kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Beperkingsclausule

Nu vast is komen te staan dat de gedraging binnen de reikwijdte van het grondrecht valt en dit grondrecht daadwerkelijk wordt beperkt, komen we toe aan de derde stap: de beperkingsclausule. Kan de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting (Art. 10 EVRM) in dit geval rechtmatig worden beperkt? Om deze vraag met ‘ja’ te kunnen beantwoorden, moet aan drie cummulatieve voorwaarden zijn voldaan. Ten eerste moet de beperking ‘bij wet’ zijn voorzien. Onder het begrip ‘wet’ in de zin van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden valt niet alleen de wet in formele zin(1), maar ieder recht dat kenbaar en voorzienbaar is.(2) Ten tweede moet de beperking voorzien in ten minste één van de in het tweede lid opgenomen doelcriteria (nationale veiligheid, territoriale integriteit et cetera) en tot slot moet de beperking noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.(3)

Bij wet voorzien:
De rechters stellen vast dat het regionaal bestuur Tübingen in een brief dd. 7 februari 1995 de inspecteur der recherche hebben gewezen op artikel 11 lid 1 van de Baden-Wuerttembergse Publieke Ambtenarenwet.(4)

Artikel 11 lid 1 Publieke Ambtenarenwet:
“Nominaties zullen voorgedragen worden op basis van geschiktheid, talenten en professionele kwaliteiten, ongeacht geslacht, ras, religieuze of politieke overtuiging, afkomst of verwantschap.”

Volgens deze bepaling komen alleen degenen die aan de drie genoemde voorwaarden voldoen in aanmerking voor promotie. Het regionaal bestuur Tübingen kwam tot de conclusie dat Detlef O. niet voldeed aan de eis van ‘geschiktheid’, nu hij politieke activiteiten ontplooide voor Die Republikaner die niet verenigbaar waren met zijn plicht tot loyaliteit. Daarmee werd aan de eerste eis voldaan.

Doelcriteria:
Ook aan het tweede vereiste, een grondrecht mag slechts beperkt worden ter bescherming van een legitiem doel, wordt volgens het Hof voldaan. Daarbij neemt zij in aanmerking dat Staten ambtenaren beschouwen als de waarborg voor de constitutie en de democratie. Rekening houdend met het Duitse verleden en de rol van de politie in de maatschappij, erkent het Hof dat het in iedere democratische samenleving een legitiem doel is om een politiek neutrale politie te hebben. Tegen deze achtergrond concludeert het hof dat de beslissing om appellant niet te promoten een legitiem doel had binnen de bedoeling van artikel 10 lid 2 EVRM.

Noodzakelijk in een democratische samenleving:
De omstandigheden van de zaak in ogenschouw nemend, dient het Hof te bepalen of er een goede balans is geweest tussen het fundamentele recht van een individu op vrijheid van meningsuiting en het legitieme belang van de democratische staat om veilig te stellen dat haar publieke diensten de doelen van artikel 10 lid 2 bevorderen. Daarbij overweegt het Hof dat de Duitse staat binnen haar beoordelingsruimte is gebleven door bij het bepalen van de geschiktheid voor promotie van een ambtenaar (mede) rekening te houden met zijn lidmaatschap van een politieke partij die doelen nastreeft die tegen de Grondwet ingaan. Alhoewel er geen kritiek was op het functioneren van de appellant, merkt het Hof op dat hij een bijzondere verantwoordelijkheid droeg als ambtenaar van politie. Die verantwoordelijkheid brengt - naar maatschappelijke opvattingen - met zich mee dat politiemedewerkers bepaalde evenwichtige denkbeelden moeten hebben die niet samenvallen met partij politieke idealen. Deze verantwoordelijkheid zou nog zwaarder wegen als de inspecteur der recherche, Detlef O., opnieuw promotie zou krijgen.

Detlef O. heeft in zijn pleidooi voor het Hof verwezen naar een eerdere zaak die tegen Duitsland heeft gespeeld: Vogt v. Duitsland.(5) Volgens het Hof verschilt die zaak echter significant van deze zaak, omdat het daar ging om het ontslag van een docent die werkzaam was op een middelbare school, en in casu om de weigering een politie-ambtenaar verder te bevorderen. Anders dan mevrouw Vogt, dreigt appellant niet zijn middelen van bestaan volledig te verliezen als promotie uitblijft. Het Hof beschouwt de maatregel die hier ter sprake komt ook als minder onverbiddelijk dan de inbreuk in de zaak van Wille tegen Liechtenstein(6), waarin de voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak werd geïnformeerd dat hij nooit meer in publieke dienst zou worden benoemd vanwege uitlatingen die hij in een publieke lezing over constitutionele aangelegenheden had gedaan. Het Hof neemt verder in aanmerking dat appellant al enkele malen is bevorderd tijdens zijn werkzame carrière bij de politie van Baden-Wuerttemberg. Zijn laatste bevordering had plaats in 1993, slechts een jaar voordat zijn werkgever kennis nam van zijn politieke activiteiten en daarom besloot hem niet verder voor promotie in aanmerking te laten komen. Het Hof neemt ook in ogenschouw dat de niet-promotie van appellant in 1995 plaats had; dat is, op het allerlaatste moment van zijn carrière die in 2002 eindigde.

Annotatie

In 2007 werd de hierboven besproken zaak gepubliceerd in het tijdschrift Nederlandse Jurisprudentie.(7) In zijn annotatie bij de beslissing schreef Professor Meester E.A. Alkema - zelf gespecialiseerd in de rechten van de mens en hun invloed op het nationale recht - ondermeer dat artikel 3 van het eerste protocol van het EVRM, dat over het kiesrecht handelt, hier volledig buiten beeld wordt gelaten. Weliswaar was Otto niet in zijn passief kiesrecht belemmerd en had hij daarover ook niet geklaagd, maar toch valt op hoe lijdelijk het Hof zich betoont en het mogelijke ‘chilling effect’ voor het kiesrecht van het onderhavige negatieve promotiebeleid niet ambtshalve onderzoekt. Die opmerking lijkt mij juist. Doordat Detlef O. gebruik heeft gemaakt van zijn passief kiesrecht, werden zijn politieke activiteiten zichtbaar voor zijn superieuren. En toen die vernamen bij welke politieke partij hij zich had aangesloten, besloten zij hem niet langer voor promotie in aanmerking te laten komen. In de situatie dat de inspecteur der recherche geen gebruik had gemaakt van zijn passief kiesrecht, was hij blijkbaar nog gewoon bevorderd.

In hetzelfde licht vind ik de overweging van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat de promotie-stop de ambtenaar pas trof toen hij al tegen het einde van zijn loopbaan liep, niet erg overtuigend. Als men eerder achter zijn sympathie voor een extreem-rechtse politieke partij was gekomen, zou men hem eerder de promotie-stop opgelegd kunnen hebben. Zou dat in een dergelijk geval ook een gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 10 EVRM zijn geweest? Ik sluit dat niet uit, hoewel ik ook in dit arrest lees dat iemands politieke overtuiging geen grond kan zijn om iemand in zijn gehele carrière voor geen enkele promotie in aanmerking te laten komen.

Voetnoten

1
Art. 81 Grondwet
2
EHRM 26 april 1979, Series A vol. 30. NJ 1980, 146 (Sunday Times) Ov. 49
3
EHRM 7 december 1976; docnr. 5493/72. NJ 1978, 236 (Handyside) Ov. 48 en 49
4
Deze wet wordt in het Engels aangehaald als 'Baden Wuerttemberg Public Servant Act'.
5
EHRM 26 september 1995, Series A vol. 323. NJ 1996, 545 m.nt. EJD (Vogt v. Germany)
6
EHRM 28 oktober 1999, docnr. 28396/95. NJ 2002, 53 m.nt. E.A. Alkema (Wille v. Liechtenstein)
7
EHRM 24 november 2005, docnr. 27574/02. NJ 2007, 158 m.nt. E.A. Alkema (Otto v. Germany)