De bovengrens, APV's en de Grondwet

Decentrale publiekrechtelijke lichamen beschikken in een gedecentraliseerde eenheidsstaat over een constitutioneel gewaarborgde autonomie. In Nederland is deze autonomie voor twee decentrale publiekrechtelijke lichamen vastgelegd in artikel 124 van de Grondwet. In artikel 124, eerste lid, van de Grondwet staat namelijk dat het bestuur van provincies en gemeenten de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de eigen huishouding heeft. Deze autonome verordenende bevoegdheid inzake aangelegenheden die de eigen huishouding betreffen, wordt op vier manieren begrensd. In de eerste plaats door territoriale grenzen. De gemeenteraad van een gemeente heeft slechts verordenende bevoegdheid ten aanzien van haar eigen grondgebied. Een gemeentelijke verordening kan in Nederland dus geen extra-territoriale werking hebben. De zijgrens van de autonome verordenende bevoegdheid wordt gevormd door regels van wetgevers van gelijke rangorde. Een provinciale verordening mag bijvoorbeeld niet conflicteren met keuren van het waterschap. De derde grens is de bovengrens. Regels van gedecentraliseerde publiekrechtelijke lichamen mogen niet in strijd zijn met hogere regelingen. Voor gemeenten wordt deze grens door de artikelen 121 en 122 van de gemeentewet gecodificeerd. En tot slot is er de benedengrens van de autonome verordenende bevoegdheid. Een verordening mag niet treden in de bijzondere belangen der ingezetenen. Deze benedengrens is voor gemeenten neergelegd in artikel 149 van de gemeentewet.

Het is echter wel degelijk mogelijk dat een gemeentelijke verordening op grond van de grenzen aan de verordenende bevoegdheid van de gemeente in stand zou kunnen blijven, terwijl deze in feite in strijd is met een verdrag of de Nederlandse Grondwet. Hoe kan dat? Dat kan, omdat de woorden ‘wetten’ en ‘wet’ in respectievelijk artikel 121 en 122 van de Gemeentewet uitsluitend zien op formele wetten en dus niet op de Grondwet. Een addertje dat veel studenten Nederlands recht tijdens het tentamen staatsrecht over het hoofd zien. Let daarom altijd goed op, of in de opgave gevraagd wordt naar strijd met de bovengrens van de autonome verordenende bevoegdheid van de gemeente, of strijd met een bepaling uit de Grondwet. Dat zijn twee verschillende vragen die ieder op een ander manier beantwoord dienen te worden.

Een voorbeeld van een APV die een bepaling bevatte die in strijd was met de Grondwet is de APV van Eindhoven. In deze algemene plaatselijke verordening was eind jaren ‘80 van de twintigste eeuw een bepaling opgenomen (Art. 68) die het verbood om in het openbaar iemand uit te jouwen, na te schreeuwen, met aanstootgevende taal lastig te vallen, dan wel op een andere wijze overlast aan te doen. Op 13 augustus 1988 werd in het Begijnenhof in de lichtstad iemand aangehouden wegens het overtreden van deze APV-bepaling. De verdachte had iemand de woorden “lelijke rotkop” toegevoegd. In cassatie oordeelde de Hoge Raad echter dat de APV van Eindhoven op dit punt niet-verbindend was. Immers, artikel 7, derde lid, van de Grondwet - dat in beginsel elke openbaarmaking van een (meer of minder weloverwogen) gedachte of gevoelen waarborgt (ongeacht de situatie of de motieven van degene die zich uit), mag blijkens de zinsnede behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet alleen worden beperkt door de formele wetgever. Nu de APV gemeente Eindhoven geen wet in formele zin is, is art. 68 lid 1 sub a van deze APV niet-verbindend.(1) De APV-bepaling was dus in strijd met de Grondwet, maar had de bovengrens van de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad niet overschreden. Wél kwam zij (uiteraard) voor vernietiging door de Kroon in aanmerking wegens strijd met het recht (Art. 132 lid 4 Grondwet).

Dat wil niet zeggen dat wij anderen onbegrensd op straat kunnen uitjouwen. De formele wetgever heeft namelijk van haar bevoegdheid de vrijheid van meningsuiting te beperken gebruik gemaakt. Onder ander in de artikelen 424 (= straatschenderij), 261 (= smaad) en 431 (= burengerucht) van het Wetboek van Strafrecht.

Voetnoten

1
HR 9 februari 1993, NJ 1993, 646 (Uitjouw-verbod Eindhoven).