Publiekrechtelijke vergunning? Privaatrechtelijk toestemming bijna onvermijdbaar

Recentelijk heeft de Hoge Raad een uitspraak gedaan die de mogelijkheid van publiekrechtelijke rechtspersonen om privaatrechtelijke toestemming te weigeren, nadat eerder door een orgaan van deze rechtspersoon een publiekrechtelijke vergunning is verleend, aanzienlijk lijkt te beperken. Hoeveel ruimte hebben gemeenten nog om privaatrechtelijke toestemming te weigeren?

De aanleiding

Het Stadsdeel Zuidoost van de Gemeente Amsterdam heeft op 16 februari 2000 op grond van artikel 7.1.1. van de Verordening op de Straathandel, een vergunning verleend aan de eigenaar van een mobiele snackbar tot het innemen van een standplaats gedurende evenementen in de Amsterdam Arena voor de verkoop van kleine etenswaren en frisdranken. De koopwaar zou verkocht worden vanuit een mobiele snackbar, waarvoor in de vergunning twee plaatsen op een ontwikkelingslocatie aan de Hoogoorddreef in de nabijheid van de Amsterdam Arena zijn aangewezen. Om de publiekrechtelijke vergunning feitelijk te kunnen gebruiken, had de vergunninghouder ook privaatrechtelijke toestemming nodig van de eigenaar van de grond; in dit geval de Gemeente Amsterdam. Deze is hem op 13 april 2000 echter geweigerd.

De rechtsvraag

De rechtsvraag die in cassatie door de Hoge Raad beantwoord moest worden, is of de gemeente Amsterdam zijn privaatrechtelijke toestemming wel mocht weigeren, nu de publiekrechtelijke vergunning is verleend.

Privaatrechtelijk belang wijkt voor publiekrechtelijk recht

In rechtsoverweging 3.4.1 van dit arrest, beantwoordt de Hoge Raad de hierboven geformuleerde rechtsvraag aldus, dat de gemeente - als eigenaar van de grond - in beginsel toe moet staan dat de vergunninghouder de in de vergunning aangeduide locatie gebruikt, tenzij zwaarwegende belangen zich daartegen verzetten. Nu de Gemeente aan [verweerder] een publiekrechtelijke vergunning heeft verleend tot het innemen van een standplaats op de locatie waarvan de Gemeente eigenaar is, heeft zij bij de uitoefening van haar bevoegdheid als eigenaar van de desbetreffende grond tot het al of niet verlenen van privaatrechtelijke toestemming, tot uitgangspunt te nemen dat [verweerder] door de verlening van de vergunning is gerechtigd tot het gebruik van de locatie overeenkomstig de vergunning. Daarom levert een weigering door de Gemeente van die toestemming aan [verweerder] voor het door hem beoogde gebruik van de locatie overeenkomstig de vergunning, misbruik van bevoegdheid op, tenzij sprake is van zo zwaarwegende belangen die zich verzetten tegen dat gebruik, dat niet gezegd kan worden dat de Gemeente wegens onevenredigheid tussen haar belang bij weigering en het belang van [verweerder], niet tot die weigering heeft kunnen komen.(1)

Geen zwaarwegende belangen

Als gemeenten hun privaatrechtelijke toestemming voor een activiteit waarvoor eerder een publiekrechtelijke vergunning is verleend alleen mogen weigeren op grond van zwaarwegende belangen, dan roept dit uiteraard de vraag op wanneer er van zwaarwegende belangen sprake is. Een zwaarwegend belang is niet, dat het gemeentelijk beleid is om voor bouwlocaties en gronden, bestemd voor uitgifte in erfpacht, geen privaatrechtelijke toestemming te verlenen voor het innemen van een standplaats. Een zwaarwegend belang is evenmin dat het aantal parkeerplaatsen in het desbetreffende gebied anders te veel zou dalen. Althans, niet als de beschikbare parkeerruimte is meegewogen bij de belangenafweging die in het kader van de publiekrechtelijke vergunningverlening heeft plaatsgevonden en daar niet aan het verlenen van de vergunning in de weg heeft gestaan.

Notitie

Publiekrechtelijke bevoegdheden - zoals het verstrekken van een standplaatsvergunning - worden uitgeoefend door bestuursorganen. Bestuursorganen behoren niet op te komen voor hun eigen belang, maar voor de hun toevertrouwde belangen (men zie art. 1:2 lid 2 Awb). Privaatrechtelijke rechten en plichten kunnen worden aangegaan door natuurlijke en rechtspersonen. Zij kunnen wel opkomen voor hun eigen belang. Ik vraag mij daarom af of de Hoge Raad met dit arrest afstand wil nemen van het Windmill-arrest (HR 26 januari 1990 AB 1990, 408). Wordt een bestuursorgaan nu stiekem geacht bij de verlening van een publiekrechtelijke bevoegdheid toch rekening te houden met haar eigen privaatrechtelijke belang? Immers, het vereiste van privaatrechtelijke toestemming lijkt in deze uitspraak te vervallen wanneer dat strijdt met de leer van de aanvaardbare doorkruising. In ieder geval oordeelt de Hoge Raad dat de gemeente in casu zijn privaatrechtelijke bevoegdheid heeft misbruikt.

Voetnoten

1
HR 5 juni 2009 LJN BH7845. Ook gepubliceerd in AB 2009, 327 m.nt. G.A. van der Veen.