Enkele aspecten aangaande het ‘vrij verkeer’

In deze bijdrage wordt stilgestaan bij het vrij verkeer in de Europese Unie. Er wordt een schets gegeven van enkele aspecten; volledigheid is niet beoogd.

Het tot stand brengen van een Europese interne markt is een van de doelstellingen van de Europese Unie (art. 3 lid 3 VEU). Deze interne markt wordt gevormd door integratie. In eerste instantie door verbodsbepalingen (zogenoemde negatieve integratie). Te denken valt aan de bepalingen inzake het vrij verkeer en mededinging. Vaak, en in toenemende mate, ook door andere harmonisatiemaatregelen, zoals richtlijnen, die samenhangen met het goed functioneren van de interne markt. Dit wordt positieve integratie genoemd.

Juridisch kader

De bepalingen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aangaande het vrij verkeer werken rechtstreeks door in de nationale rechtsorde van de lidstaten – verwezen zij naar Van Gend & Loos (Zaaknr. 26/62) en Costa/ENEL (Zaaknr. 6/64) – maar zijn slechts van toepassing indien aan twee voorwaarden is voldaan:
1) Economische activiteit: Iedere activiteit aangaande het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt, is een economische activiteit. Heeft in een concrete situatie een activiteit nochtans geen economisch karakter – zoals het geval is bij typische overheidstaken –, dan valt het buiten het werkingsbereik van de bepalingen inzake de interne markt.
2) Grensoverschrijdende situatie: In puur nationale kwesties spelen de in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie genoemde vrijheden van verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal niet. Het Hof van Justitie van de Europese Unie meent echter al snel dat er sprake is van een (potentieel) grensoverschrijdende situatie. Een voorbeeld hiervan vinden we in het Kos-arrest (Zaaknr. C-485 en C-486/93).

Normadressaat

Bepalingen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aangaande het vrij verkeer van goederen (vgl. art. 28 t/m 37 VWEU), personen (vgl. art. 45 t/m 55 VWEU), diensten (art. 56 t/m 62 VWEU) en kapitaal (art. 63 t/m 66 VWEU) richten zich in hoofdzaak tot de lidstaten van de Europese Unie. Met uitzondering van het vrij verkeer van goederen, is inmiddels door het Hof van Justitie horizontale werking van deze bepalingen aanvaard. Zo is in het Wouters-arrest (Zaaknr. C-309/99) uitgemaakt dat de bepalingen inzake het vrij verkeer van vestiging horizontale werking hebben. Deze bepalingen zijn dus ook van toepassing op rechtsbetrekkingen tussen particuliere organisaties.

Beginselen van het vrij verkeer

Er zijn twee belangrijke beginselen bij de toepassing van de bepalingen betreffende het vrij verkeer uit het Verdrag die betrekking hebben op de werking van de Europese Unie:
1) Het EU-recht gaat uit van een ruime verbodsnorm.
a) Verbod op (in)directe discriminatie.
b) Verboden belemmeringen.
2)  Het EU-recht gaat uit van een beperkte uitleg van excepties.

Ruime verbodsnorm

De verbodsnorm in de bepalingen aangaande het vrij verkeer ziet op twee zaken: discriminatie en verboden belemmeringen. Van discriminatie is niet alleen sprake wanneer een direct onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit of herkomst van een product – directe discriminatie; voorbeeld Bickel en Franz-arrest (Zaaknr.: C-274/96). In het laatste geval is sprake van indirecte discriminatie. Omgekeerde discriminatie, waarbij een inwoner van de lidstaat aan strengere eisen wordt onderworpen dan niet-inwoners, is niet verboden.

De regels aangaande het vrij verkeer verbieden lidstaten niet alleen om te discrimineren, zij verbieden ook in meer algemene zin het vrije verkeer te belemmeren. Het gaat daarbij om maatregelen die wat de effecten betreft neutraal werken, maar wel een belemmering van de markttoegang tot gevolg hebben.

Beperkte uitleg van excepties

Het vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal is van groot belang voor de Europese Unie, maar het is niet het hoogste belang. Daarom zijn in de Verdragen en in de jurisprudentie van het Hof van Justitie uitzonderingen aanvaard op de verboden. Dergelijke uitzonderingsgronden noemen we excepties. Excepties bevatten dwingende vereisten van algemeen belang. Zo mag het vrij verkeer van goederen worden beperkt ter bescherming van de openbare zedelijkheid (art. 36 VWEU) en heeft het Hof ondermeer milieu en consumentenbescherming als exceptie aanvaard. Het Hof spreekt in dit verband van ‘rules of reason’.  Een voorbeeld van de toepassing van de ‘rules of reason’ is te vinden in het Cassis de Dijon-arrest (Zaaknr. 120/78). De ruimte voor excepties is echter beperkt. Om die reden moeten excepties aan het evenredigheidsvereiste voldoen.