Het legaliteitsbeginsel in de EU

Studenten die het vak Inleiding Staats- en Bestuursrecht volgen aan de Universiteit Utrecht, komen al snel in de cursus in aanraking met het legaliteitsbeginsel. Dit beginsel vereist dat overheidsoptreden waardoor burgers gebonden worden – oftewel: in hun vrijheid beperkt worden – op een wettelijke grondslag berust. Dit heeft tot consequentie dat de uitoefening van overheidsbevoegdheden aan het recht onderworpen is. In deze bijdrage wil ik ingaan op het belang van het legaliteitsbeginsel voor de Europese Unie.

Het legaliteitsbeginsel is – naast machtenscheiding, grondrechten en toegang tot een onafhankelijke rechter – één van de vier eisen waaraan een staat moet voldoen om een rechtsstaat te zijn. De term rechtsstaat heeft dus niets te maken met de aanpak van criminaliteit of met straffen, maar ziet op de bescherming die het recht het individu biedt teneinde vrij te kunnen zijn. Het legaliteitsbeginsel is niet alleen van belang voor het Nederlandse staatsrecht. Het beginsel speelt ook een belangrijke rol in de Europese Unie. Artikel 5, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (afgekort: VEU) spreekt in dit verband van “het beginsel van bevoegdheidstoedeling”.

Het beginsel van bevoegdheidstoedeling

Het beginsel van bevoegdheidstoedeling, oftewel het legaliteitsbeginsel, houdt in dat de Europese Unie alleen binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen(1) zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doeleinden te verwezenlijken mag handelen. Deze aan artikel 5, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie ontleende definitie levert een drietal restricties op.

Ten eerste heeft de Europese Unie geen bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de (instellingen van de) Europese Unie zijn toegedeeld. Deze bevoegdheden blijven toebehoren aan de lidstaten. Zo regelen de Verdragen niets over de organisatie van de nationale defensie. Op dat terrein kunnen de instellingen van de Europese Unie dus geen bindende besluiten nemen.

Ten tweede is het zo dat, ook als de instellingen van de Europese Unie bevoegdheden hebben gekregen, zij die bevoegdheden alleen mogen gebruiken om de doeleinden te verwezenlijken die in de Verdragen zijn opgenomen. Zo heeft de Europese Unie wel de bevoegdheid het optreden van de lidstaten in de toeristensector aan te vullen, maar dient haar optreden daarbij gericht te zijn op a) het bevorderen van een klimaat dat gunstig is voor de ontwikkeling van bedrijven in de toeristensector of b) het stimuleren van de samenwerking tussen de lidstaten, met name door uitwisseling van goede praktijken.(2)

Tot slot is het zo dat, ook wanneer de Europese Unie bevoegdheden toegedeeld heeft gekregen om de doeleinden van de Europese Unie te verwezenlijken, het verdrag zelf soms weer beperkingen stelt aan de bevoegdheden die in een specifieke situatie gebruikt mogen worden. Zo bepaalt artikel 115 VWEU dat de Raad richtlijnen vast kan stellen voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de interne markt. Bijgevolg heeft de Raad dus niet de bevoegdheid om ten behoeve van dezelfde doelstelling verordeningen vast te stellen.

Relativering

Het beginsel van bevoegdheidstoedeling is een fundamenteel beginsel dat ten grondslag ligt aan de Europese Unie. Toch moeten er twee relativerende kanttekeningen bij worden geplaatst. De eerste kanttekening is dat het Hof van Justitie het ‘beginsel van de impliciete bevoegdheden’ (= ‘implied powers’) heeft erkend. Dit beginsel houdt in dat de bevoegdheden van instellingen van de Europese Unie niet alleen kunnen voortvloeien uit uitdrukkelijke toekenning in bepalingen van het VWEU en het VEU, maar soms ook uit een bepaling kunnen voortvloeien. De tweede kanttekening is dat leemten in bevoegdheden van de instellingen van de Europese Unie aangevuld kunnen worden wanneer bevoegdheden noodzakelijk blijven om de Europese Unie in staat te stellen haar doelstellingen te verwezenlijken. De bevoegdheid hiervoor wordt gevonden in artikel 352, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Deze bepaling wordt daarom ook wel het flexibiliteitsartikel genoemd.

Voetnoten

1
Ingevolge artikel 1, derde alinea, VEU wordt met het woord ‘Verdragen’ bedoeld: het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (afgekort: VWEU) en het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) tezamen.
2
Vgl. art. 195 VWEU.