De hoorplicht van art. 7:2 Awb

Voordat een bestuursorgaan op een bezwaarschrift beslist, moet het ingevolge artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht, alle belanghebbenden in de gelegenheid stellen om te worden gehoord.  In deze bijdrage komen een aantal uitspraken aan de orde die verband houden met dit wetsartikel.

De bezwaarschriftprocedure is een voorprocedure. Dat wil zeggen: een procedure die voorafgaat aan een procedure bij een bestuursrech¬ter.(1) Voordat een belanghebbende tegen een besluit beroep in kan stellen bij de bestuursrechter, moet hij in veel gevallen eerst deze voorprocedure doorlopen. Er zijn diverse verschillen aan te wijzen tussen het beroep bij de bestuursrechter en de bezwaarschriftprocedure. Eén daarvan is dat het in de bezwaarschriftprocedure niet de onafhankelijke en onpartijdige rechter is die het besluit toetst, maar het bestuursorgaan dat het bestreden besluit genomen heeft.(2) In de bezwaarschriftprocedure heroverweegt het bestuursorgaan zijn eigen besluit. Daarbij gaat het niet alleen om de vraag of het besluit rechtmatig is – d.w.z. in overeenstemming met het geldende recht –, maar ook om de vraag of het besluit doelmatig – d.w.z. in overeenstemming met het beleid en de doelen van het bestuursorgaan – is.

Plicht tot horen

Zoals gezegd schrijft artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor, dat een bestuursorgaan pas op het bezwaar mag beslissen, nadat belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld te worden gehoord. De indiener van het bezwaarschrift is altijd belanghebbende. Slechts in uitzonderlijke gevallen mag van deze hoorplicht worden afgeweken (vgl. art. 7:3 Awb). Door het horen van de belanghebbenden verkrijgt het bestuursorgaan extra informatie die van belang kan zijn voor het te nemen besluit op bezwaar. Daarenboven kan het voorkomen dat tijdens het horen een oplossing wordt gevonden voor datgene waar het de belanghebbende écht om gaat.

Art. 7:2 Awb:
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.

De Algemene wet bestuursrecht schrijft niet voor wanneer een bestuursorgaan de belanghebbenden precies moet horen. Vast staat slechts, dat het horen moet geschieden voordat het bestuursorgaan op het bezwaar beslist. Wanneer iemand in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord voordat de beslissing op bezwaar is genomen, of het nu op 22 maart 2000 of 7 juni 2000 is geweest, wordt voldaan aan de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb.(3)

Niet passeerbaar

Wanneer tegen een besluit bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, omdat een vormvoorschrift is geschonden, kan het orgaan dat op het bezwaar of het beroep beslist, beslissen dit besluit desondanks in stand te laten indien de betrokkene daar niet door wordt benadeeld.(4) Juristen zeggen in zo’n geval ook wel dat het vormgebrek wordt gepasseerd. Verzuimt een bestuursorgaan in de bezwaarschriftprocedure een belanghebbende te horen, dan kan dit gebrek niet door de bestuursrechter worden gepasseerd. In een dergelijk geval komt de bestuursrechter niet tot een inhoudelijk oordeel van het beroep, maar draagt het bestuursorgaan op de belanghebbende alsnog te horen en een nieuw besluit op bezwaar te nemen.(5) De reden dat het niet voldoen aan de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb niet met gebruikmaking van artikel 6:22 Awb gepasseerd kan worden, is dat tijdens de hoorzetting een afweging van belangen aan de orde kan komen die in het kader van de beoordeling van de doelmatigheid van het bestreden besluit van belang kan zijn. Aangezien de bestuursrechter alleen de rechtmatigheid van het besluit toetst, kan dit gebrek niet door de rechter worden hersteld.(6) Door het niet voldoen aan de hoorplicht in de bezwaarschriftprocedure zou de belanghebbende dus ontegenzeglijk benadeeld kunnen worden bij het zoeken naar rechtsbescherming.

Geen dubbele hoorplicht

Wanneer een belanghebbende beroep heeft ingesteld tegen een besluit op bezwaar en de rechter het bestuursorgaan opdraagt, met inachtneming van zijn uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar te nemen, hoeft een belanghebbende niet nogmaals te worden gehoord door het bestuursorgaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verwoordt dit als volgt: In artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de Afdeling, waarbij de eerdere beslissing op bezwaar is vernietigd.(7) Wie eenmaal gehoord is, hoeft dus in beginsel niet een tweede keer gehoord te worden. Worden het bestuursorgaan na de hoorzitting echter feiten of omstandigheden bekend die van aanmerkelijk belang zijn voor de op het bezwaar te nemen beslissing, dan dient de belanghebbende ingevolge artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht in de gelegenheid te worden gesteld te worden gehoord.

Voetnoten

1
Damen e.a., Bestuursrecht 2, 2009, p. 25.
2
Vgl. art. 1:5 lid 1 Awb.
3
ABRvS 24 juli 2002, LJN AE5697 m.n. ro. 2.1.
4
Vgl. art. 6:22 Awb.
5
ABRvS 16 april 2003, LJN AF7370.
6
Damen e.a., Bestuursrecht 2, 2009, p. 184.
7
ABRvS 22 september 2004 , LJN AR2513.