A-G: Samenkomen is geen samenscholen

Op 19 januari 2010 heeft Advocaat-Generaal Mr. Knigge de Hoge Raad geadviseerd het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 1 oktober 2008 – inzake het samenscholingsverbod in de Utrechtse wijk Kanaleneiland-Noord – te vernietigen. Het Hof zou artikel 10 van de Algemene Plaatselijke Verordening (afgekort: APV) van de gemeente Utrecht te ruim hebben uitgelegd. Het enkele feit dat een groepje jongeren in een probleemwijk samenkomt, kan volgens de Advocaat-Generaal niet worden aangemerkt als samenscholing.

De feiten

Wat was er ook alweer aan de hand? De wijk Kanaleneiland-Noord in Utrecht kampt al jaren met problemen. Omdat de criminaliteit in de wijk, ondanks een intensieve aanpak van politie en justitie, niet afnam, heeft de burgemeester van Utrecht op 3 oktober 2007 het gebied Kanaleneiland-Noord voor de duur van zes maanden aangewezen als een gebied waarin het samenscholingsverbod, als bedoeld in artikel 10 lid 1 van de APV Utrecht, ten aanzien van een specifieke groep jongeren intensief gehandhaafd zal worden. De betreffende jongeren zijn hiervan bij brief op de hoogte gesteld.

Art. 10 lid 1 APV Utrecht
Onverminderd het bepaalde in de artikelen 424, 426 bis en 431 van het Wetboek van Strafrecht is het verboden op of aan de weg, of in een voor het publiek toegankelijk gebouw op enigerlei wijze de orde te verstoren, zich hinderlijk te gedragen, personen lastig te vallen, te vechten, deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden.

Een aantal van de aangeschreven jongeren is strafrechtelijk vervolgd voor het overtreden van het samenscholingsverbod uit de plaatselijke APV. De sector kanton van de rechtbank Utrecht heeft de verdachte vrijgesproken. De rechter oordeelde dat er minimaal een (dreigende) verstoring van de openbare orde door een groep moet zijn om samenscholing bewezen te kunnen verklaren. Dit achtte hij veroordeeld werd tot het betalen van een geldboete van €100,-.

De rechtmatigheid van het vastgestelde handhavingsbeleid

De burgemeester van Utrecht heeft op 26 september 2007 beleidsregels vastgesteld (Art. 4:81 Awb) die aanvullend beleid bevatten ten aanzien van de samenscholing als bedoeld in artikel 10 APV Utrecht. Deze beleidsregels zijn op 5 oktober 2007 in werking getreden en bevatten onder andere de constatering dat er behoefte bestaat om het samenscholingsverbod nadrukkelijk te handhaven voor bepaalde groepen overlastveroorzakers of openbare orde verstoorders. Op 3 oktober 2007 heeft de burgemeester opnieuw handhavingsbeleid, in de vorm van beleidsregels ex art. 4:81 Awb, vastgesteld. Daarbij heeft hij bepaald dat de handhaving van het samenscholingsverbod met name gericht is op overlastgevende of criminele jongeren/jeugdig volwassenen. Zij die tot deze groep behoren was het gedurende een half jaar niet toegestaan in een aangewezen gebied in de wijk Kanaleneiland-Noord met meer dan vier personen bij elkaar te staan. Op basis van welke bevoegdheid de burgemeester de beide bovenstaande beleidsregels heeft vastgesteld is onduidelijk. Nergens in de APV van Utrecht is een bepaling te vinden die de burgemeester de bevoegdheid geeft om personen te verbieden zich op bepaalde plaatsen op te houden in groepen van een bepaalde grootte en in die zin ‘samen te scholen’. Om die reden moet het door de burgemeester van Utrecht vastgestelde intensieve handhavingsbeleid buiten beschouwing worden gelaten als het gaat om de uitleg en de verbindendheid van artikel 10 lid 1 APV Utrecht.

Het samenscholingsverbod van artikel 10 lid 1 APV Utrecht

Uit de overwegingen van de Hoge Raad in zijn arrest over het samenscholingsverbod te Tilburg,(1) kan, aldus Advocaat-Generaal Knigge, in de eerste plaats afgeleid worden dat het bij een samenscholing moet gaan om een daadwerkelijke verstoring van de openbare orde. In de tweede plaats kan daaruit worden afgeleid dat bij de interpretatie van de verbodsbepaling betekenis toekomt aan het algemene spraakgebruik. Onder de verbodsbepaling mogen in beginsel geen ‘verschijningsvormen’ van ordeverstoring worden geschoven die naar algemeen spraakgebruik geen samenscholing opleveren.(2) Zo kan men stellen dat een mensenmenigte pas samenschoolt op het moment dat er een zekere groepsvorming optreedt waarbij gemeenschappelijke ‘kwade bedoelingen’ het samenbindende element vormen. En daarvan lijkt in Utrecht geen sprake te zijn geweest. Het gerechtshof heeft weliswaar een bijkomende “negatieve connotatie” bewezen verklaard, maar heeft deze afgeleid uit de context van de problemen in de Utrechtse wijk. Als de “negatieve connotatie” ontstaat door een daadwerkelijke verstoring van de openbare orde doordat de groep een dreigende houding aanneemt of anderszins kenbaar maakt dat zij kwade bedoelingen heeft dan is er, aldus de Advocaat-Generaal in rechtsoverweging 54, sprake van samenscholing in de zin van artikel 10 lid 1 van de APV van Utrecht. Aldus wordt geconcludeerd dat het gerechtshof Amsterdam blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.(3)

Naschrift

De burgemeester van Utrecht heeft het samenscholingsverbod in de wijk Kanaleneiland inmiddels opgeheven, omdat de criminaliteit in de wijk gedaald zou zijn en de overlast zou zijn afgenomen. Op 11 december 2009 is het samenscholingsverbod in de wijk Zuilen echter met een half jaar verlengd.(4)

Voetnoten

1
HR 28 mei 2002, LJN: AE1490, NJ 2002, 483.
2
Ro. 49.
3
A-G HR 19 januari 2010, LJN BK9728.
4
Zie het bericht van 9 december 2009 van het Arrondissementsparket Utrecht met als kop "Themazitting overtredingen samenscholingsverbod Zuilen-Oost" op: www.om.nl/actueel/nieuws-enpersberichten.