Het buitenwettelijk zuiver schadebesluit

Het buitenwettelijk zuiver schadebesluit is een besluit, maar niet altijd appellabel. Aan de hand van de Van Vlodrop-jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt in deze bijdrage stilgestaan bij de vraag waarom een buitenwettelijk zuiver schadebesluit een besluit is en de vraag wanneer een burger bestuursrechtelijke rechtsbescherming kan zoeken tegen een dergelijk besluit.

Een buitenwettelijk zuiver schadebesluit is een besluit. Het is een besluit dat niet op een wettelijke regeling is gebaseerd. En het is een besluit dat alleen een reactie bevat op een door een burger bij een bestuursorgaan ingediend verzoek om de schade te vergoeden die hem door het bestuursorgaan is toegebracht. Het buitenwettelijk zuiver schadebesluit valt onder de algemene term zelfstandig schadebesluit. Beide termen worden in de praktijk ook wel als synoniem gebruikt, hoewel ze dit strikt genomen niet zijn.

Buitenwettelijk zuiver schadebesluit en artikel 1:3 lid 1 Awb

In de vorige alinea is gesteld dat een buitenwettelijk zuiver schadebesluit een besluit is. Hoewel de naam anders doet vermoeden, is dat minder evident dan het klinkt. Ik zal dat illustreren. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder een besluit verstaan: “een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.” Stel dat X bij het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een verzoek indient om de schade te vergoeden die hem door het bestuursorgaan is toegebracht. Is de reactie van het college van burgemeester en wethouders dan een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht? Ongetwijfeld stuurt het college meneer X een brief (= schriftelijk) met een wilsuiting (= beslissing). Het college van burgemeester en wethouders is ook een bestuursorgaan (art. 1:1 lid 1 sub a Awb jo. art. 2:1 lid 1 BW jo. art. 6 Gem.wet). Om een publiekrechtelijke rechtshandeling te kunnen inhouden – en daarmee als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht aangemerkt te kunnen worden –, dient de brief te berusten op een publiekrechtelijke grondslag. Die grondslag is echter niet te vinden in de wet. Kenmerkend aan een buitenwettelijk zuiver schadebesluit is immers nu juist dat het niet op een wettelijke regeling is gebaseerd. Het lijkt er op het eerste gezicht dus op dat de vraag of een buitenwettelijk zuiver schadebesluit een besluit is, ontkennend beantwoord moet worden.

Van Vlodrop

Bij de bestuursrechter kan alleen rechtsbescherming worden gezocht tegen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (art. 8:1 Awb). Om een burger toch bestuursrechtelijke rechtsbescherming te kunnen bieden tegen buitenwettelijke zuivere schadebesluiten, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in 1997 in de Van Vlodrop-uitspraak(1) een publiekrechtelijke grondslag gezocht (en gevonden) voor sommige schriftelijke reacties van een bestuursorgaan op een door een burger bij haar ingediend verzoek om de schade te vergoeden die hem door het bestuursorgaan is toegebracht. Sommige van deze beslissingen kunnen daardoor als besluit worden aangemerkt, zodat er bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen openstaat. Daarvoor moet, blijkens de criteria uit Van Vlodrop, wel aan twee connexiteitscriteria worden voldaan: een materieel en een processueel criterium.

Materiële connexiteit

Als het schade betreft die beweerlijk is ontstaan ten gevolge van de onrechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid door het bestuursorgaan, dan is de reactie van het bestuursorgaan op het verzoek van de burger om deze schade te vergoeden, een besluit. Meer specifiek een buitenwettelijk zuiver schadebesluit. In de juridische literatuur wordt dit wel het materiële connexiteitsvereiste genoemd. De beslissing van een bestuursorgaan de schade die formele wetgever – , is evenmin een zuiver schadebesluit.

De publiekrechtelijke grondslag van het buitenwettelijk zuiver schadebesluit, vindt de Afdeling in een algemeen geldend rechtsbeginsel dat aan artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek en artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht ten grondslag ligt. Dit rechtsbeginsel houdt in dat degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, gehouden is die schade aan de benadeelde te vergoeden. Dit rechtsbeginsel is publiekrechtelijk van aard indien het zijn werking doet voelen in een door de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ontstane rechtsverhouding. Oftewel: als het bestuursorgaan bij de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid – bijvoorbeeld bij het nemen van een besluit – onrechtmatig handelt (of geacht wordt onrechtmatig gehandeld te hebben), dan is de reactie op het verzoek om schadevergoeding voor schade die het gevolg is van dit vermeend onrechtmatig handelen een buitenwettelijk zuiver schadebesluit.

Processuele connexiteit

Dat er voldaan is aan het materiële connexiteitsvereiste – en er dus sprake is van een zelfstandig schadebesluit – wil nog niet zeggen dat dit ook een appellabel buitenwettelijk zuiver schadebesluit is. In Van Vlodrop zegt de Afdeling hierover: Naar het oordeel van de Afdeling past het in dit stelsel de algemene dan wel bijzondere bestuursrechter slechts bevoegd te achten tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Indien derhalve tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, dan is er ook geen beroep mogelijk tegen een besluit naar aanleiding van een verzoek om vergoeding van schade die daardoor is veroorzaakt. Het antwoord op de vraag of bestuursrechtelijke rechtsbescherming mogelijk was tegen de (onrechtmatig gebleken) uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, is dus bepalend voor de vraag of het buitenwettelijk zuiver schadebesluit appellabel is.

Ter afsluiting

Als de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid door een bestuursorgaan hierdoor lijden te vergoeden. In een dergelijk geval is er sprake van de afwijzing van een zelfstandig schadebesluit.

Voetnoten

1
ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229 m.nt. Van Buuren (Zelfstandig schadebesluit Van Vlodrop B.V.).