Een grens aan de ontvankelijkheidstoets?

Op 9 september 2009 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan. Als een bestuursorgaan niet heeft verlangd dat de bezwaarmaker zijn bevoegdheid aantoont om namens iemand anders bezwaar in te stellen, dan kan aan de door het bestuursorgaan aangenomen bevoegdheid in beroep niet worden afgedaan.

Eind 2007 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, op grond van het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006, een bijdrage van € 1.150.711,44 toegekend aan de gemeente Nijmegen. De directeur van de Directie Wijk & Stad van de gemeente heeft namens de gemeente Nijmegen een bezwaarschrift ingediend tegen dit besluit. Dit bezwaar is deels gegrond verklaard, waarna het primaire besluit is herroepen en de bijdrage door de minister is vastgesteld op € 1.173.927,62. Tegen dit besluit op bezwaar is de directeur van de Directie Wijk & Stad in beroep gegaan namens de gemeente Nijmegen.

De grenzen van het geding

Het geding wordt allereerst begrensd door het bestreden besluit. Andere twistpunten, dan die welke het bestreden besluit betreffen, kunnen dus in beroep bij de rechter niet aan de orde komen. Het besluit markeert daarmee de buitengrens van het geding. Daarbinnen is het uitgangspunt dat partijen – en met name de eiser – zelf de omvang van het geding bepalen (vgl. art. 8:69 lid 1 Awb). Bij de bestuursrechter wordt dus subjectieve rechtsbescherming geboden. De bestuursrechter controleert in beginsel niet uit zichzelf of het bestuursorgaan een rechtmatig besluit heeft genomen, maar beoordeelt of het besluit rechtmatig is in het licht van hetgeen de eiser in beroep tegen het besluit heeft aangevoerd. Uit dit uitgangspunt vloeien twee nadere grenzen van het geding voort. De eerste is dat de rechter niet oordeelt over de onderdelen van het besluit of besluit-aspecten waar de eiser zich niet tegen heeft gericht. De tweede is dat degene die beroep heeft ingesteld door het instellen van beroep, niet in een slechtere positie gebracht mag worden dan de situatie die zou zijn ontstaan als hij dit niet gedaan had. De vierde en laatste grens van het geding vloeit voort uit artikel 6:13 Awb en houdt in dat in beroep in principe geen onderdelen van het besluit aangevochten kunnen worden die niet reeds in de bestuurlijke fase aan de orde zijn gesteld.

Ambtshalve toetsing

Over de grenzen van het geding bij de sector bestuursrecht van de rechtbank valt veel meer (en op sommige punten ook genuanceerder) te vertellen dan de ruimte op dit weblog toelaat. Hoewel, zoals reeds vermeld is, partijen in beginsel de omvang van het geding bepalen, past de bestuursrechter de regels over kwesties van openbare orde ambtshalve toe. De regels van openbare orde zijn regels over zaken die voor het bestuurs(proces)recht van zodanig wezenlijk belang zijn, dat de vraag of zij in het oordeel van de rechter moeten worden betrokken niet aan de partijen is overgelaten. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan regels betreffende de bevoegdheid van de rechter (of het bestuursorgaan) en regels betreffende de ontvankelijkheid van het beroep. De rechter past deze regels altijd toe; ook als geen van de procespartijen ze ter berde heeft gebracht.

Altijd ....?

Op het beroep dat door de directeur van de Directie Wijk & Stad van de gemeente Nijmegen werd ingesteld bij de rechtbank, vonniste de rechtbank dat het beroep gegrond was en voorzag zelf in de zaak omdat er naar haar oordeel rechtens nog maar één mogelijkheid openstond: niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaarschrift. Wat was er aan de hand? Volgens artikel 160 aanhef en onder f van de Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders het orgaan dat bevoegd is om namens de gemeente bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen een besluit te zoeken. Een dergelijke bevoegdheid kan op grond van artikel 10:3 van de Algemene wet bestuursrecht worden gemandateerd – “tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandatering verzet” –, maar dat was niet gebeurd. De directeur van de Directie Wijk & Stad was dus niet bevoegd om namens de gemeente een bezwaarschrift in te dienen.

De Afdeling oordeelde in dit geval: Artikel 6:6 van de Awb bevat een bevoegdheid om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren als niet is voldaan aan artikel 6:5 van de Awb of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar. Hieronder kan ook worden begrepen het desgevraagd overleggen van een machtiging of ander stuk waaruit de bevoegdheid tot het maken van bezwaar blijkt. Aangezien de minister niet heeft verlangd dat de bevoegdheid tot het maken van bezwaar zou worden aangetoond, maar het bezwaar inhoudelijk heeft behandeld, kan aan de door de minister aangenomen bevoegdheid in beroep niet worden afgedaan. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte onderzocht of de directeur bevoegd was bezwaar te maken en eveneens ten onrechte in de door haar aangenomen onbevoegdheid van de directeur aanleiding gezien het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.(1)

Notitie

De vraag of een procespartij ontvankelijk is, is een kwestie van openbare orde die door de bestuursrechter ambtshalve getoetst dient te worden. Eén zin uit deze uitspraak stimuleert mijn belangstelling dan ook in het bijzonder. Aangezien de minister niet heeft verlangd dat de bevoegdheid tot het maken van bezwaar zou worden aangetoond, maar het bezwaar inhoudelijk heeft behandeld, kan aan de door de minister aangenomen bevoegdheid in beroep niet worden afgedaan. In zijn annotatie in De Gemeentestem onder deze uitspraak schrijft Rolf Ortlep dat wanneer het bestuursorgaan niet heeft verlangd dat de bevoegdheid tot het maken van bezwaar zou worden aangetoond, aan de door hem aangenomen bevoegdheid in beroep niet kan worden afgedaan.(2) Maar hoe verhoudt dit zich tot de ambtshalve toetsing van de ontvankelijkheid van procespartijen door de bestuursrechter?

Voetnoten

1
ABRvS 9 september 2009, LJN BJ7164.
2
ABRvS 9 september 2009, Gst. 2010, 43 m.nt. R. Ortlep.